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    宏觀政策評價報告2021:宏觀政策支撐中國經濟脫穎而出
    2021-01-19   作者:陳彥斌 陳小亮 來源: 經濟參考報

      就貨幣政策力度而言,2020年,M2與社會融資規模余額同比增速都顯著提高,較好地實現了政府工作報告制定的“明顯高于去年”的目標。就財政政策力度而言,2020年較好地實現了政府工作報告所要求的“積極的財政政策要更加積極有為”的目標。總體而言,2020年貨幣政策和財政政策力度都明顯加大,為宏觀政策有力實施提供了重要保障。

      宏觀經濟政策(簡稱宏觀政策)對于一個國家的經濟穩定和金融穩定至關重要,對當前中國而言尤其如此。一方面,疫情變化和外部環境存在諸多不確定性,要想實行經濟平穩健康進而在2035年基本實現社會主義現代化目標,需要經濟保持一定增速,因此很有必要運用宏觀政策“穩增長”。另一方面,要統籌發展和安全,特別是有效防范化解各類經濟金融風險,有效運用宏觀政策確保實現十九大報告提出的“守住不發生系統性金融風險的底線”等重要目標。

      本報告在“大宏觀”視角下,結合宏觀經濟理論與中國國情,從“政策目標設定的合理性”“政策整體效果”“政策力度”“政策傳導效率”“政策空間”“預期管理”“政策協調性”七個維度對2020年宏觀政策尤其是貨幣政策和財政政策進行系統評價。由此,能夠發現宏觀政策制定和實施過程中的成功經驗和有待改進之處,從而更好地實現“穩增長”和“防風險”等重要目標。

      宏觀政策目標設定的合理性評價

      宏觀政策目標主要包含經濟穩定與金融穩定。就經濟穩定而言,宏觀政策旨在實現增長穩定、就業穩定與物價穩定,每年的政府工作報告都會設定經濟增速、城鎮新增就業人數和失業率、物價漲幅的目標值。就金融穩定而言,宏觀政策旨在防控金融風險,從而維護金融體系的穩定運行,近年來的政府工作報告還對金融風險防控作出了明確要求。本報告基于2020年政府工作報告設定的目標,對其合理性進行評價。

      第一,考慮到疫情沖擊下經濟運行存在較大不確定性,2020年沒有明確設定經濟增速目標值具有合理性,但仍然高度重視經濟增長。2020年政府工作報告指出,“沒有提出全年經濟增速具體目標,主要因為全球疫情和經貿形勢不確定性很大,我國發展面臨一些難以預料的影響因素”。這一考慮是合理的。不過,從對赤字率等其他經濟指標的設定,可以大概推算出2020年名義GDP增速要達到一定水平,說明仍然高度重視經濟增長。這是因為,從短期來看,經濟增長是完成“六穩”、“六保”工作的重要保障,而從中長期來看,中國面臨到2035年要基本實現社會主義現代化等重要任務,這也要求經濟增速保持在一定水平。

      第二,2020年城鎮調查失業率上調了0.5個百分點,既充分考慮了疫情沖擊影響,也體現了宏觀政策的積極立場。2020年政府工作報告將城鎮調查失業率設定為6%左右,比2019年上調了0.5個百分點。考慮到當時疫情發展存在較大不確定性,以上設定是合理的。在疫情沖擊之下,城鎮調查失業率目標值的上調幅度僅為0.5個百分點,充分體現了政府積極運用宏觀政策緩解就業壓力的決心。

      第三,2020年CPI目標漲幅上調了0.5百分點,這主要考慮到了年初食品價格上漲以及積極宏觀政策實施可能帶來的通脹壓力,具有合理性。不過,由于CPI包含易受季節性與隨機性因素干擾的食品與能源價格,具有較強的波動性。宏觀政策更應該關注剔除食品和能源價格的核心CPI,未來應該明確設定核心CPI的目標值。維護食品價格穩定屬于國家治理層面的任務,不應主要依靠宏觀政策對CPI目標的調控來實現,而應依靠產業政策與社會政策加以應對。

      第四,2020年突出強調“加強金融等領域重大風險防控”與“堅決守住不發生系統性風險底線”,具有較大的必要性。2008年全球金融危機的爆發使得社會各界普遍意識到,宏觀政策既需要保證經濟穩定,也需要保證金融穩定。由于貨幣政策和財政政策在實現經濟穩定的同時難以兼顧金融穩定,宏觀審慎政策成為實現金融穩定的核心政策工具。近年來,中國對金融穩定的重視程度不斷提高。考慮到中國仍面臨債務風險、房地產泡沫化風險等多方面金融風險,2020年政府工作報告強調重視金融穩定,是有必要的。

      宏觀政策整體效果評價

      本報告從經濟穩定和金融穩定兩個方面對2020年中國宏觀政策整體效果進行評價,著重分析宏觀政策追求的核心目標是否順利實現。

      就經濟穩定而言,疫情沖擊下的2020年中國經濟增速實現了階梯式快速回升,成為全球唯一正增長的主要經濟體,殊為不易。2020年一季度中國經濟增速受疫情沖擊下滑至-6.8%。隨著宏觀政策的積極應對,工業與服務業生產迅速恢復,四季度經濟增速已回升至6.5%,全年經濟增速也達到2.3%。產出缺口已經從一季度的-12.8%左右回升至四季度的0.7%左右。2020年,中國不僅是全球唯一實現正增長的主要經濟體,而且高于其他主要經濟體至少5個百分點,在全球范圍內一枝獨秀。但是,正如2020年底中央經濟工作會議提出,“疫情變化和外部環境存在諸多不確定性,我國經濟恢復基礎尚不牢固”。一是,消費與投資需求的增長動力依然不足,表現為居民人均消費支出增速與民間投資增速較為低迷。二是,核心CPI、PPI與GDP平減指數均處于低位,對經濟復蘇的可持續性產生一定影響。三是,部分中低收入群體收入增速下降,部分中小企業生產經營壓力依然存在。四是,潛在增速與長期合理潛在增速之間的缺口(潛在增速缺口)呈擴大態勢。“十三五”時期中國的潛在增速缺口平均為-0.4%,比“十二五”時期擴大了0.2個百分點。

      就金融穩定而言,2020年外匯風險和不當金融創新風險有所緩解。首先,外匯風險顯著下降,主要表現在人民幣匯率的走強以及外匯儲備規模穩中有升。截至2020年末,我國外匯儲備達到3.2萬億美元,顯著高于使用IMF風險加權法測算得到的“安全線”(1.4萬億至2.2萬億美元),為防范外匯風險提供了堅強后盾。同時,互聯網金融風險大幅壓降,部分金融亂象得到有效治理。不過,房價泡沫化風險、金融體系的信用風險和流動性風險以及居民、企業和政府部門的債務風險仍然需要高度重視并加以防范。

      政策力度評價

      政策力度是宏觀政策調控效果的重要決定因素。就貨幣政策力度而言,第一,數量型貨幣政策力度較為充裕。2020年,M2與社會融資規模余額同比增速都顯著提高,較好地實現了政府工作報告制定的“明顯高于去年”的目標。不僅如此,2020年M2同比增速與名義GDP增速的差額(7.6%)與2016年至2019年的平均值(-0.5%)相比也明顯升高,表明數量型貨幣政策的逆周期調節力度較大。第二,價格型貨幣政策的力度在上半年明顯加大,但是下半年恢復常態的步伐偏快。以DR007為代表的貨幣市場利率在2020年初明顯下降,但是5月份之后有所反彈。與之類似,信貸市場實際利率(金融機構一般貸款加權平均利率扣減核心CPI)在2020年上半年略微下降,但是下半年有所升高。

      就財政政策力度而言,2020年較好地實現了政府工作報告所要求的“積極的財政政策要更加積極有為”的目標,不過財政支出進度偏慢,對財政政策的力度產生了掣肘。第一,實際赤字率達到了“十三五”時期的高點。2020年前三季度,調整后的一般公共預算赤字率為4.73%,調整后的一般公共預算與政府性基金預算赤字率之和為7.91%。第二,宏觀稅負降至“十三五”時期的最低點。2020年前三季度宏觀稅負(“(一般公共預算收入+政府性基金收入)/GDP”)為27.15%,比“十三五”期間的平均水平下降了2.18個百分點。不過,2020年的一般公共預算支出實際增速和政府性基金預算支出增速均低于中央制定的目標值。此外,2016年至2019年“一般公共預算支出+政府性基金支出(扣除成本)”增速與名義GDP增速差額的平均值是3.27%,而2020年前三季度只有3.12%。可見,財政支出政策的逆周期調節力度還有待提高。

      總體而言,2020年貨幣政策和財政政策力度都明顯加大,為宏觀政策有力實施提供了重要保障。不過,仍然存在改進空間,尤其是價格型貨幣政策的力度需要進一步加強,財政支出力度需要進一步加大、進度也需要進一步加快。

      政策傳導效率評價

      2020年貨幣政策的傳導效率有所增強。貨幣政策傳導機制主要包括三個環節:央行貨幣政策操作是否能夠順利調節銀行部門流動性;銀行部門是否能夠順利地將資金釋放給企業和居民部門;企業和居民部門是否真正將所籌集資金用于生產性投資和消費活動。2020年,央行通過降準和降息等操作較好地提高了銀行部門資金可獲得性并降低了資金成本,同時全社會新增信貸大幅增加,流向房地產的新增信貸占比不斷下降,可見貨幣政策在前兩個環節的傳導效率有所改善。一方面,金融對實體經濟的支持力度顯著增強,另一方面,民間投資和居民消費相對低迷,意味著貨幣政策在第三環節的傳導效率仍然有待提高,這主要由長期存在的結構性問題所致,單靠貨幣政策難以解決。

      財政政策的傳導效率有待提升。評估財政政策傳導效率的關鍵在于判斷政府支出、減稅等舉措能否有效帶動全社會的投資需求和消費需求。2020年積極財政政策對國有控股投資的帶動作用較為明顯,但是對民間投資和基建投資的帶動作用有待改善。此外,積極財政政策對居民消費的帶動作用同樣有待改善。

      政策空間評價

      貨幣政策空間有所收窄,但是國外貨幣政策環境較為寬松,因此中國貨幣政策的實際可操作空間仍然較為充裕。就數量型貨幣政策而言,中國金融機構的平均法定存款準備金率已經由2018年初的14.9%降至2020年底的9.4%。就價格型貨幣政策而言,截至2020年末,MLF利率和OMO利率都降至了“十三五”時期的低位。由此,降準和降息空間均有所收窄。不過,2020年多國大幅降息,從而使得中國貨幣政策的實際可操作空間事實上反而有所增加。

      財政政策空間仍然較為充裕。近年來政府債務率不斷提高,2020年由于抗擊疫情需要,漲幅尤為明顯。未來,老齡化等因素還將促使中國政府債務率進一步升高。不過,由于中央政府債務占比偏低(中國為43%左右,而發達經濟體通常為90%左右)和外債占比偏低(中國僅為3.5%左右,而爆發歐債危機的國家高達75%左右)這兩大特征的存在,中央政府部門仍然具有一定的加杠桿空間,從而拓寬了中國財政政策的實際可操作空間。

      預期管理評價

      預期管理的核心是通過加強對公眾的信息溝通,對公眾預期形成引導,從而提高政策的調控效率。美國等其他主要經濟體的預期管理主要針對貨幣政策,中國預期管理的范疇更加寬泛,具有典型的中國特色。本報告從兩個維度對預期管理進行評價:一是基于主流預期管理理論,對中國貨幣政策預期管理進行評價;二是對中國特色預期管理的主要做法進行評價。

      2020年中國貨幣政策預期管理顯著改善,但仍有提升空間。貨幣政策預期管理包含提高政策透明度和強化前瞻性指引兩個方面。就透明度而言,2020年央行對未來經濟和政策的定性表述更為明確,提高了經濟信息的透明度。同時,央行加強了對貨幣政策操作方式與意圖的解釋,提高了操作信息的透明度。不過,貨幣政策錨定的目標仍然偏多,未來可以精簡并且明確優先目標,從而提高目標信息的透明度;同時,還可以適時公開貨幣政策的決策過程,從而提高決策信息的透明度。就前瞻性指引而言,疫情沖擊下央行通過多種渠道提前溝通貨幣政策的應對舉措,并逐漸增加了對未來貨幣政策的引導和溝通,有效引導了公眾對貨幣政策走向的預期。不過,貨幣政策中介目標的前瞻性指引仍有待加強。

      中國特色預期管理的政策實踐主要體現在短期、中期、長期三個維度,發揮了引導與穩定公眾預期的重要作用。短期而言,每年通過中央經濟工作會議與全國兩會發布全年經濟運行的前瞻性指標并明確表述宏觀政策定位,在穩定公眾預期方面發揮了重要作用。中期而言,定期制定經濟發展五年規劃,明確未來五年經濟發展的總體目標、具體任務和政策導向,使公眾更加明晰經濟發展路徑,增強了公眾對經濟發展的信心。長期而言,通過戰略性地規劃部署“三步走”戰略、2035年遠景目標以及“兩個一百年”奮斗目標等,前瞻性地設定了不同階段的經濟發展目標,有效發揮了前瞻性指引的重要作用。

      政策協調性評價

      2020年理想的政策協調方式是“積極的財政政策+穩健偏寬松的貨幣政策+偏緊的宏觀審慎政策”。一方面,“積極的財政政策+穩健偏寬松的貨幣政策”能更好地實現經濟穩定,推動經濟增速盡快向長期合理的潛在增速靠攏。另一方面,“偏緊的宏觀審慎政策”與“積極的財政政策+穩健偏寬松的貨幣政策”相互協調,有助于防范貨幣政策與財政政策雙雙發力過程中可能出現的資產泡沫化等金融風險,增強金融體系穩定性。

      從政策實踐來看,三類宏觀政策實現了較好的協調配合。首先,貨幣政策力度有所增強。其次,財政政策較為積極,顯著提高了赤字率。再次,宏觀審慎政策框架進一步完善,健全了房地產金融、影子銀行等重點領域宏觀審慎監測、評估和預警體系。各類宏觀政策的協調性仍有改善空間。一是,價格型貨幣政策的力度有待加強,從而進一步推動實際利率下降。二是,財政支出的執行進度有待加快。三是,宏觀審慎政策對房價泡沫化風險與債務風險的管控有待進一步加強。

      2021年宏觀政策的總體思路

      通過對2020年宏觀政策進行系統評價,總體而言,宏觀政策操作在不少方面比以往明顯改進,對中國經濟在全球一枝獨秀的表現起到了重要支撐作用。展望2021年,建議從如下幾個方面創新與完善宏觀調控。一是,構建更加完善的宏觀政策指標體系,尤其要完善核心CPI等指標及其目標值的設定。二是,適度加大貨幣和財政政策的力度,尤其要注意加快財政支出的執行進度,從而更好地實現逆周期調節。三是,消除結構性因素的阻礙,從根本上著力提高貨幣政策和財政政策的傳導效率。四是,進一步強化預期管理。五是,不斷健全各類宏觀政策的協調機制,從而更好地實現經濟穩定與金融穩定的雙重目標。

      需要強調的是,當前中國經濟復雜局面在于多因素的交織,需要打破既有的宏觀調控理念和思路,打造新的宏觀調控框架。在“大宏觀”視角下,將穩定政策(貨幣、財政與宏觀審慎政策)、增長政策和結構政策有機融合起來,實現“三策合一”,才能有效應對當前中國經濟所面臨的復雜格局。第一,穩定政策需要適當加大力度,以增加對潛在增速缺口的關注,兼顧短期與中長期的最優增長路徑。第二,增長政策既要挖掘中國經濟增長的“老動力”,又要增強“新動力”,防止潛在增速過快下滑。第三,結構政策要以改善總需求結構、收入分配結構、總供給結構等為核心抓手,切實提高穩定政策的調控效率。宏觀政策“三策合一”新框架既能提高宏觀調控的整體效率,又能節約寶貴的政策空間,從而助推中國經濟實現高質量發展,促使中國經濟順利跨越中等收入階段并邁向社會主義現代化。

      (作者:陳彥斌系中國人民大學國家經濟學教材建設重點研究基地執行主任、中國宏觀經濟論壇核心成員,陳小亮系中國社會科學院經濟研究所副編審)

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